李慧明 | 欧美气候新政：对全球气候治理的影响及其限度

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约9600字

全球气候变化已经成为当前人类社会面临的最严峻挑战之一。2021年8月，政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告第一工作组发布的最新报告向人类发出了更加明确而严厉的警告：自1850年以来，人类活动产生的温室气体排放已经导致全球气温升高约1.1℃，如果在未来20年内不采取力度更大的行动，全球平均气温预计升高将达到或超过1.5℃。虽然2020年初暴发的新冠肺炎疫情使全球温室气体排放暂时有所下降，但是随着经济复苏，从2020年12月开始，与能源相关的CO₂排放再次上升。当前的排放差距依然巨大，《联合国气候变化框架公约》缔约方根据《巴黎协定》所提交的国家自主贡献（NDCs）仍然严重不足，无法实现《巴黎协定》提出的气候治理目标。正是在这种背景下，自2020年下半年以来，欧盟通过积极推动“欧洲绿色新政”（European Green Deal），把应对气候变化作为其核心内容，大力提高减排力度，力图引领全球气候治理；而在美国，自2021年1月拜登执政以来，全面扭转了特朗普时期的气候消极政策，在内政与外交方面采取了一系列重大政策行动。面对新冠疫情的严重冲击，欧美都采取了上万亿美元的大规模经济刺激计划，并都强调经济复苏与应对气候变化的协同，力图推进清洁能源革命，引领全球绿色复苏的潮流，把应对气候变化作为其推动经济复苏和提升竞争力的核心战略。本文把欧盟和美国采取的积极气候政策统称为“欧美气候新政”。长期以来，在全球气候治理以南北划线的政治格局中，欧美同属于西方发达国家阵营，虽然美国的气候政策经常随政党政治的钟摆发生周期性变化，而且与欧盟也有很多分歧，但鉴于欧美在宏观国际政治层面上的特殊关系，它们在某些关键问题上往往有着相同或相近的立场。尤其是自拜登上台以来，在气候变化问题上可以说采取了“前所未有的”积极政策，把应对气候危机置于其内政与外交的战略高端位置，这与欧盟在气候政策领域一直持比较积极的立场非常接近，而且美国与欧盟通过一系列会议（七国集团峰会、欧美峰会、北约峰会、二十国集团有关会议等）积极协调双方的气候政策立场，大有建立跨大西洋气候联盟的态势。鉴于欧美在国际政治经济格局以及全球气候治理中的地位，它们采取的积极“气候新政”对于正处于敏感而关键时期的全球气候治理及全球绿色复苏无疑会产生重要影响。那么，在这危机叠加交织的时刻，从全球气候治理的历史进程来看，应该如何评价当下的欧美气候新政？其采取积极行动背后的战略动因是什么？它们对当前的全球气候治理到底能够起到多大程度的积极支持作用？其推进又会受到哪些因素的制约？为此，本文结合全球气候治理的最新动态变化，尝试对仍处于进程中的欧美气候新政进行一种宏观态势性分析和探讨，以期深入理解和评估欧美在当前整个全球气候治理中的共同立场及其所带来的影响。当然，欧盟和美国毕竟是两个不同的政治实体，其采取的具体政策行动各有侧重，理想而言需要对欧美分开进行分析和探讨，但鉴于论文的篇幅和基本立意，本文把它们放在一起分析，力图从全球气候治理的整体宏观态势和一种潜在的比较视角来把握欧美的共同气候政策特征及其立场的协调与接近程度，以便对当前全球气候治理的整体发展走势和前景有一个基本把握。

当前，欧盟委员会把“欧洲绿色新政”作为其施政的第一优先事项，承诺要把欧洲变成世界上第一个“气候中和”（climate neutral）的大洲。而拜登就任美国总统后，几乎第一时间就正式签署行政命令重新加入了《巴黎协定》，然后在不到一个月的时间内，又相继签署了“关于保护公众健康和环境以及恢复科学以应对气候危机”“关于在国内和国外应对气候危机”“关于重建和加强难民安置方案以及规划气候变化对移民影响”以及“启动美国创新计划创造就业机会和应对气候危机”等行政命令和政策声明，并开展了一系列积极的气候外交。

（一）欧美气候新政的特点

虽然在具体议程和细节上存在一定的差异，但欧盟和美国的气候行动战略有许多共同的特点，展示了许多相似之处以及相互增强的潜力。从欧盟和美国采取的具体气候行动举措上，可以看出欧美气候新政具有以下共同的特点：

第一，将气候变化问题提升到了国家安全与外交政策核心的高度。双方都把气候问题定位为一个具有巨大威胁、亟待解决的紧急问题。在欧盟委员会的有关文件和拜登政府发布的行政命令中都明确把气候问题界定为“气候危机”，认为气候危机是我们时代的决定性挑战，要求采取紧急行动。而且，双方都把应对气候变化视为推动其经济社会实现可持续发展和提升竞争力的重要机遇，把气候变化置于国家安全和对外政策的核心位置。

第二，强调通过提升自身的减排力度来发挥榜样示范作用，同时采取各种措施向其他国家施压，尤其是促使其他排放大国提升减排力度。欧盟于2020年12月提交了新一轮NDCs，将2030年温室气体减排目标从40%提升到至少55%（相比1990年）。拜登政府在2021年4月22日召开的“领导人气候峰会”期间提交了其新一轮NDCs，提出到2030 年温室气体排放将比2005 年减少50%-52%的目标。双方的长期目标都是到2050年实现净零排放。虽然其力度还有待进一步提升（下文将进一步分析），但在当前的背景下，欧美减排行动力度的增强对于促进其他国家进一步提高其减排目标无疑具有积极的示范和推动作用。欧美强调气候变化的驱动因素是全球性的，其他国家也要采取相应的行动。欧美在提升其力度的同时，也都通过各种措施和途径（比如通过“领导人气候峰会”和G7峰会等），向国际社会其他国家发出清晰信号和施加压力，促使其他国家做出相应的承诺。

第三，强调绿色复苏和能源转型，都采取了大规模经济刺激计划，确保应对新冠疫情的经济复苏政策与气候治理目标的一致性。欧盟和美国的气候行动是一场综合性的经济社会革命，着重通过巨额气候融资计划，引导公共和私人投资流向绿色低碳经济社会领域。2020年7月21日，欧盟就欧洲复苏计划和多年期财政框架（2021-2027）达成了一致，并将超过50%的长期欧盟预算和“下一代欧盟”（总计约1.8万亿欧元）支持“欧洲绿色新政”，而其中的30%，即约5500亿欧元用于资助气候行动，并强调“应遵循欧盟2050气候中和的目标，有助于实现欧盟新的2030年气候目标”，把绿色低碳作为成员国申请复苏基金的重要条件。为此，“作为一个一般原则，所有的欧盟支出都应该与《巴黎协定》的目标保持一致”，并要求欧盟委员会每年汇报气候支出情况。拜登政府发起基础设施投资计划，即“美国就业计划”（The American Jobs Plan）。该计划拟投资2万多亿美元，加强气候行动，包括对电网和清洁技术的1000亿美元投资，目标是到2035年实现无碳电力部门；投资1740亿美元，到2030年在美国各地新建50万座电动汽车充电站，并用电动车型取代至少20%的燃油校车。同时，欧盟和美国都强调能源转型以及大规模低碳投资和市场化手段的重要性，加大清洁能源投资和应用。双方通过“美国-欧盟能源理事会”来主导双方战略能源问题之间的协调，包括能源部门的脱碳、能源安全和可持续能源供应链，借此加强双方能源转型和清洁化。

第四，在国际投融资问题上，加强对国际公共融资的监管，强调要逐步终止在化石能源领域的投资和支持。欧盟利用其发起成立的“可持续金融国际平台”，加强对国际投资气候变化影响的监管，引导资本流向环境可持续领域，促进气候治理目标的实现。拜登政府强调要终结碳密集型化石燃料能源的国际官方融资，要求企业披露气候变化影响，以及推动国际金融机构披露其投资的气候变化风险，使资本流与低排放和适应气候的路径相一致。

第五，重视多边主义并积极开展气候外交，力图发挥全球气候治理的领导作用。欧盟通过各种双边与多边国际机制，比如中欧领导人会议、彼得堡气候对话、G20和联合国等，积极推动主要国家提升减排力度。美国拜登组织召开了“领导人气候峰会”，邀请了世界上40位国家（欧盟）领导人参加，试图重新发挥“领导”作用，在多边主义平台上加强与主要国家的协调，积极推动有关国家提升减排力度，并推动2021年11月在英国格拉斯哥举行的《公约》第26届缔约方会议（COP26）取得成功。正如美欧峰会发布的声明所强调：“我们决心与我们的国际伙伴一道，在COP26上达成一项雄心勃勃的成果，尽一切努力将全球升温限制在1.5℃以内。”

（二）欧美气候新政的战略考量

鉴于气候变化及其应对方式对经济社会近乎全方位的深刻影响以及当前国际秩序的复杂变化，欧美气候新政无疑具有着眼于眼前地缘政治和地缘经济极速变迁背景下维护自身国家利益及提升自身国际竞争力的近期目标，也有着主导未来低碳经济时代国际秩序的长远考虑。欧美气候新政体现了其对内外部各种战略考量的融合。

欧美气候新政的内部考量，主要有：

 欧美气候新政的外部考量，主要有：

新冠疫情使得2020年多个全球气候治理重大议程（包括COP26）被迫推迟，加之2017年以来受到美国特朗普政府退出《巴黎协定》而在一定程度上出现的“责任真空”和“治理真空”，可以说当前的全球气候治理正处于紧要而关键时期，亟须国际社会凝聚共识，采取力度更大的行动。欧美气候新政无疑使气候变化问题在国际政治议程中的重要性得以大幅上升，对整个后巴黎时代的全球气候治理产生了积极影响。

第一，为受到新冠疫情严重冲击的后巴黎时代全球气候治理进程重拾政治动力注入了较强动能。当前的世界各国正在面临诸多风险与挑战相互叠加交织的局面，一个复合型风险社会正在显现。这在很大程度上影响了各国政府的决策，尤其是一些更加看重短期政治利益的政府，在国家资源和精力都有限的情况下，新冠疫情的冲击无疑会分散很多国家对气候问题的关注，并推迟或搁置一些本来就较难推进的政策。就此来看，欧美气候新政的积极姿态（至少从言辞和政治上）对于重拾《巴黎协定》达成以来全球气候治理进程中已经显现的良好动力和信心无疑具有较强的激励作用，很大程度上逆转了特朗普政府对全球气候治理进程的负面影响，增强了世界各国推动全球气候治理的信心和合作意愿。在某种程度上也形成了国家之间相互比较其对应对气候变化所做“贡献”大小的良好政治氛围，或者形成了一种相互之间的同行压力和倒逼机制。而这一点大概就是《巴黎协定》“自下而上”治理模式设计，以及把国家应对气候变化所担负的“责任”或“义务”改为“贡献”所试图追求的一种理想效果的初步显现。这尤其表现在拜登上台以来推行积极气候新政带来的影响。尽管由于美国在气候变化问题上的多次反复，国际舆论对拜登气候新政提出了很多质疑，但总体而言，包括联合国在内的一些国际组织对拜登气候新政还是比较肯定，认为其重塑了国际社会的气候雄心，为全球气候行动提供了强大动力。

第二，对推动全球绿色复苏起到了榜样示范作用，具有实质性的促进价值。鉴于新冠疫情的紧急事态、经济社会发展某种程度上的路径依赖（比如燃煤电厂投资运营的周期较长或转型困难导致的高碳锁定），以及国家短期政治及惰性（比如由于煤炭相对容易的可获得性和使用传统）的影响，推动绿色发展和低碳转型，实现绿色复苏并非简单易行的事情。这在很大程度上需要强大的政治支持和政策引导，甚至在短期内需要付出一定的代价或牺牲。因此，必须有一种前瞻性和战略性的国家政治引导和推动。总体而言，欧盟经济复苏政策的“激励绿色指数”在世界各国中还是很高的，虽然目前美国的指数还有待提高，但如果拜登的气候政策得以顺利推进的话，也将大大提高美国的“激励绿色指数”。就此而言，欧盟和美国采取的积极气候政策以及纳入法律框架下的绿色复苏投资预算，无疑给国际投资者发出了一个确定而清晰的低碳转型信号，将推动全球资本流朝着绿色金融和低碳技术方向流动。这一方面为全球绿色复苏提供了强大的物质（金融）支撑;另一方面也为全球绿色复苏发出了政治和理念上的引导，为已初步显现的低碳经济和所谓第三（四）次产业革命注入了较强的资本（物质）力量、理念力量甚至制度力量。

第三，提升了全球减排力度，推动全球气候治理进入了一个积极追求“碳中和”目标的新时期，增大了《巴黎协定》确立的全球气候治理目标实现的可能性。如前所述，当前全球排放差距仍然巨大，亟须提升全球减排力度。虽然欧美气候新政提出的减排力度距离实现全球1.5℃温升控制目标的要求还有很大的差距，但其政策举措如果顺利实施的话，无疑会缩小全球排放差距，其所发挥的榜样和示范作用也已经推动其他国家加大了减排力度。根据气候行动追踪组织（CAT）的评估，拜登在领导人气候峰会上承诺的减排目标对全球减排具有重要影响，将使2030年的全球排放差距缩小5%~10%，这是2020年以来这一波气候目标更新行动中做出的最大国家额外减排承诺。这“代表着从上届政府立场的重大转变，并发出了强烈的信号，鼓励国内朝向脱碳系统采取行动。这也促进了国际气候合作，并可能促进美国在气候行动方面宣称的全球领导地位，为其他国家效仿并通过使净零排放变为现实所需的2030年目标定下基调”。特别是经过2021年4月22日拜登召集的领导人气候峰会，为全球气候行动创造了新动力。日本、加拿大、阿根廷等国都随之宣布了新的减排目标，中国首次宣布了煤炭使用达到顶峰的计划，要在“十四五”时期严控煤炭消费增长，这被认为是一个重要的里程碑。英国宣布了新的2035年目标，韩国、新西兰、不丹和孟加拉国都承诺今年提交更有力度的NDCs，巴西把气候中和的目标从2060年提早至2050年。截至2021年5月，包括欧盟、中国、美国、日本、韩国、加拿大在内的131个国家或地区已经决定或正在商讨碳中和目标，总共占全球温室气体排放量的73%。这些行动无疑对于缩小全球减排差距具有重要的现实意义。根据CAT的评估，如果当前这些国家提出的承诺都能够顺利实现（乐观情景），可使2030年的全球排放差距缩小11%~14%，这将进一步增大《巴黎协定》确立的温升控制2℃目标实现的可能性。

第四，进一步增强了《巴黎协定》的完整性和有效性，为其顺利实施奠定了相对良好的政治基础。2021年在全球气候治理进程中将是十分关键的一年，年底在英国格拉斯哥召开的COP26将在全球气候治理进程中具有承上启下的重要意义，既是对《巴黎协定》达成以来确立的自下而上治理模式细化进程的总结，也是为《巴黎协定》的真正顺利实施做进一步政治动员。在欧美气候新政的推动下，国际社会对格拉斯哥气候大会取得突破充满了期待。美国回归《巴黎协定》，大大增强了《巴黎协定》的完整性和有效性，也充分证明《巴黎协定》在全球气候治理体系中的韧性和稳定性。美国的重新回归，至少在拜登的四年任期（假如还能够连任的话，将还有四年）为《巴黎协定》诸多机制的顺利运行奠定了良好的政治基础。如表1所示，从2020年之后的5年是《巴黎协定》初次运行的关键时期，比如缔约方新一轮NDCs的提交（如前所述，欧盟和美国已经提交了力度更大的NDCs），2023年的第一次全球盘点，还有透明度和资金机制的具体化等。由于新冠疫情的影响，2020年的COP26和一些实施细则的运行都已被迫推迟，2021年在全球气候治理进程中将越发关键。因此，欧美的气候新政对于确保《巴黎协定》的顺利实施以及按照其设计的运行轨道有效运行，可以说都起到了一定的积极作用。

在全球气候治理的关键时期，欧美的积极气候政策无疑有助于推动全球减排力度的提升，但鉴于欧美本身内部面临的政治经济羁绊与挑战，加上欧美气候新政自身减排力度的有限性以及战略考量的竞争性和私利性，欧美气候新政的实施成效又受到很大的影响和制约。

第一，无论是欧盟还是美国，当前都面临着复杂的内部危机和政治挑战。虽然欧盟在气候变化问题上一直持积极立场，并受到其民众的大力支持，但当前欧盟正面临着经济复苏的巨大压力，同时民粹主义和右翼政治在一些成员国抬头，加之一些中东欧国家在气候问题上反对较为积极的减排政策，这都使其内部团结面临挑战，一定程度上影响了其积极气候政策的推进。而对于美国来讲，特朗普遗留的政治遗产在一定程度上严重损害了美国在全球气候治理中内部政策的连续性和对外的全球信誉，影响着拜登气候新政的执行与推进。经过特朗普四年任期在气候变化问题上的倒退，加之美国日趋极化的内部政治，导致其他国家对美国重返气候领导地位持怀疑态度。美国国内政治的变化，常常导致美国对气候承诺的放弃或改变，这已经成为全球气候治理面对的一个重大问题。长期以来，美国内部两党政治的极端化导致在气候变化问题上存在非常明显的党派分野，党派政治利益而不是国家的整体利益限制了美国采取持续较强的气候（能源）政策。“国际社会注意到了美国气候政策潜在的短命性，因此，拜登将不得不加倍努力，以证明政策上有了有力的变化。”正是在这种情况下，拜登大多使用的都是总统行政命令的方式来推行其气候政策，而上文提到的“就业计划”也需要国会的批准，存在修改和调整的较大变数。拜登在多大程度上能够调和两党在气候问题上的政治极化以推进其气候目标的实现，确实面临很多挑战。

第二，欧盟和美国提出的减排力度以及提供的气候金融与技术援助与它们在全球气候治理中所担负的责任还有一定差距，这在一定程度上影响了它们的政治效应。根据CAT评估，美国到2030年在2005年的水平上减排57%~63%才与《巴黎协定》提出的温控1.5℃的路径一致（假设美国还将为发展中国家减排提供支持），并将使美国走上实现2050年净零排放目标的更好轨道。考虑到美国更大的责任(长期的排放历史和非常高的人均排放量)和能力(世界上最富有的国家之一)，如果仅从美国国内角度来看，美国到2030年的排放量应在2005年的水平上减少80%~86%，如果不包括LULUCF，则应减少75%，才能够显示美国的气候领导作用。同样，对于欧盟而言，根据CAT评估，虽然2030年至少减排55%的目标是朝着正确方向迈出的重要一步，但仍不足以使欧盟与《巴黎协定》1.5℃的目标保持一致，如要达到这一目标，欧盟需要减排58%~70%。同时，对于欧美等发达国家在《坎昆协议》所做的2020年前每年动员1000亿美元的气候资金援助发展中国家的承诺还远未达到。美国奥巴马政府时期曾承诺向“绿色气候基金”提供30亿美元，但实际执行的拨款仅有10亿美元。此后，特朗普政府更是直接表态拒绝提供后续资金。至今，美国政府仍有20亿美元气候资金没有落实。拜登计划在2022财政年度向“绿色气候基金”提供12亿美元资金，虽然改变了特朗普政府的倒退做法，但还不够偿还以前的欠账。欧盟声称，欧盟及其成员国（包括英国）和欧洲投资银行是向发展中国家提供公共气候融资的最大贡献者，2019年融资达到232亿欧元。但根据经合组织（OECD）2020年发布的一个报告，截至2018年发达国家总的气候融资（包括公共气候融资、与气候相关的官方支持出口信贷以及私人气候融资）是789亿美元，距离1000亿美元的目标还有很大差距。

 第三，欧美通过推动气候治理维持其国际主导地位以及制约战略竞争对手的目的性加剧了宏观层面的国际政治及地缘政治关系的紧张，影响了欧美与其他发展中国家尤其中国的气候合作。鉴于全球气候治理本身对国家经济社会发展的深远意蕴以及对国家在未来低碳经济时代国际竞争中地位的深刻影响，欧美的气候战略也深受更加宏观层面上的中美欧三边关系以及各自双边关系的影响，它们本身也深嵌于宏观层面的国际政治经济格局之中。因此，当前较为紧张的中美关系会制约中美气候合作的深度发展，进而也影响了中欧之间的气候合作。虽然近期中美在气候变化问题上似乎互动良好，习近平也通过视频方式应邀参加了2021年4月22日拜登组织的“领导人气候峰会”，但在宏观层面的中美关系上，拜登政府出于国际国内政治的利益考量，对华采取了竞争甚至对抗的战略，而且在气候变化问题上美国与中国也存在着竞争关系。拜登政府还指责中国通过“一带一路”将污染外包给其他国家。2021年4月13日，美国国家情报总监办公室公开了2021年《美国情报系统年度威胁评估》报告内容，其中将中国列为威胁名单的首位，并提及气候变化上“势均力敌的竞争”。这直接影响了双方在气候问题上合作的政治意愿和信心。美国对中国的战略定位以及欧美跨大西洋关系的加强，影响到欧盟对中国的利益认知和定位，进而影响到欧盟与中国的气候合作。近期欧盟及其部分成员国对中国有关个人及实体以所谓人权问题为借口实施的单边制裁以及欧洲议会叫停《中欧全面投资协定》审议等问题无疑会影响中欧在气候变化问题上的战略性合作。

综上，当前欧美气候新政可谓“高调”且积极，气候变化议题俨然已经成为2021年的“超级”国际议题。一定程度上，鉴于欧美在全球气候治理领域的重要影响力，欧美积极的气候新政对于推动仍在遭受新冠疫情严重影响的世界各国重新加强对气候议题的关注、提升行动力度、促进全球气候合作等方面无疑具有一定的积极意义。全球气候治理符合全人类的利益，近五年内是《巴黎协定》实施的关键时期，也是检验其确立的治理模式是否有效的重要时期。在这种情况下，欧盟的积极行动和美国的积极回归对于全球气候治理取得重大进展无疑具有促进作用。当然，我们也应该清醒地看到，欧美自身的行动力度还与其担负的全球责任不相符合，而且其气候新政始终是镶嵌于更加宏观层面的国际政治战略之中，为其更加宏大的国际政治目标服务并受制于这种政治考量，从而有着重要的地缘政治和地缘经济竞争的战略盘算，也有用气候议题制约其他国家发展的战略意图，比如拟议实施的碳边境调节机制、欧美制定绿色金融与投资标准等，都会限制和影响国际投资，形成某种国际贸易的绿色壁垒。全球气候治理对世界各国经济社会发展具有全方位的深刻影响，这既显示了气候变化问题的极端重要性（从而也就可以更加深入理解欧美气候新政的战略考量），也表明了气候变化问题的极端挑战性。“确定的科学知识告诉我们，在全球范围内，我们需要在2050年实现净零排放，才能避免气候变化最严重的灾难性影响。但是，推动世界走上实现这一目标所需的轨道是极其具有挑战性的。这将需要一个范式的转变，需要下一次工业革命，涉及全球经济的每一个部门和社会的每一个方面。”可以说，当前正处于全球复苏努力的关键时刻，需要世界各国更加深入围绕如何把卫生健康、低碳发展和技术创新进行动态协调，加强国际合作和整体思考，从而推动并巩固全球绿色复苏的成果，确保人类的发展走在一条健康、绿色和安全的轨道上。

 （责任编辑：林日杖）

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